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自《渔业法》实施以来,渔业捕捞实行许可证制度。该许可证除设定捕捞权外,同样设定了捕捞权行使限制。根据《渔业法》第二十五条,该限制包括作业类型、作业场所、作业时限、网具数量与捕捞限额等,其中作业场所是指允许证载渔船(捕捞权)行使权利的水域。
一、海洋作业场所的分类
《渔业捕捞许可管理规定》第23条规定,海洋作业场所分为A、B、C、D四类渔区。其中:
A类渔区是指黄海、渤海、东海和南海等海域机动渔船底拖网禁渔区线向陆地一侧海域,俗称线内水域。在A类渔区作业,需领取海洋渔业捕捞许可证;
B类渔区是指我国与有关国家缔结的协定确定的共同管理渔区、南沙海域、黄岩岛海域及其他特定渔业资源渔场和水产种质资源保护区,其中共同管理渔区主要有中韩暂定措施水域、中日暂定措施水域、中越北部湾共同渔区,水产种质资源保护区则包括国家级与省级水产种质资源保护区。在B类渔区作业,需要领取专项(特许)捕捞许可证。值得一提的是,依据《渔业法》第29条之规定,水产种质资源保护区似乎暗含了仅有“国家级”(经国务院主管部门批准方可在种质资源保护区内捕捞),但第30条似乎又放权至“省级”(其他保护渔业资源措施由省级主管部门制定),而农业部《水产种质资源保护区管理暂行办法》所设立的仅有“国家级”水产种质资源保护区,但实际上还存在“省级”水产种质资源保护区;
C类渔区是指渤海、黄海、东海、南海及其他我国管辖海域中除A类、B类渔区之外的海域,俗称线外水域,但该俗称并不准确,仍需从中扣除B类渔区。C类渔区又作了细分,其中黄渤海区称为C1,一般指北纬35°线以北;东海区称为C2,从闽粤交界线至北纬35°线;南海区称为C3,自闽粤交界线向南的我国管辖海域;在C类渔区作业,需要领取海洋渔业捕捞许可证;
D类渔区是指公海。我国所指公海,当依照《联合国海洋法公约》理解,即专属经济区之外不受任何国家控制和管辖的海域。需要指出的是,《渔业法》第2条管辖范围仅指我国管辖海域,而对D类渔区(公海)的管辖,我国是依据船旗国管辖原则,即凡在我国登记注册的渔船(取得我国国籍/登记证书)到公海从事捕捞的,需领取D类渔区证书(公海渔业捕捞许可证)。
上述渔区的划分仅是宏观层,目前存在的问题是B类渔区的概念,按《渔业捕捞许可管理规定》第23条的表述,明显B类渔区不可能出现在禁渔区线内侧水域,笔者理解可能是因为B类渔区在最初设计时主要是与周边国家海洋权益摩擦而形成的敏感水域,但随着种质资源保护区的建立,B类渔区就不可避免的在线内水域产生。换言之,A类渔区的概念要进行限缩,指线内除去B类渔区的水域。
渔区划分在微观层的问题,根据现有捕捞许可证表述的方式,如“本县A类渔区”,“本设区市A类渔区”等,由于海洋划界不清,其概念边界不清,尤其在交界水域。
二、关于作业场所许可现有规定
《渔业捕捞许可管理规定》第24至25条,规定了关于作业场所许可的有关要求。
第24条规定了作业场所的核定权限:(一)农业农村部:A类、B类、C类、D类渔区和内陆水域; (二)省级人民政府渔业主管部门:在海洋为本省、自治区、直辖市范围内的A类渔区,农业农村部授权的B类渔区、C类渔区。在内陆水域为本省、自治区、直辖市行政管辖水域; (三)市、县级人民政府渔业主管部门:由省级人民政府渔业主管部门在其权限内规定并授权。
第25条原则性限定了作业场所的许可规范:国内海洋大中型渔船捕捞许可证的作业场所应当核定在海洋B类、C类渔区,国内海洋小型渔船捕捞许可证的作业场所应当核定在海洋A类渔区。因传统作业习惯需要,经作业水域所在地审批机关批准,海洋大中型渔船捕捞许可证的作业场所可核定在海洋A类渔区。 作业场所核定在B类、C类渔区的渔船,不得跨海区界限作业,但我国与有关国家缔结的协定确定的共同管理渔区跨越海区界限的除外。作业场所核定在A类渔区或内陆水域的渔船,不得跨省、自治区、直辖市管辖水域界限作业。
而在《渔业捕捞许可管理规定》2018年修订实行渔船分级分区管控之前,原对应的条款为《渔业捕捞许可管理规定》(2002版)第22条:作业场所核定在B类、C类渔区的渔船,不得跨海区界限作业。作业场所核定在A类渔区或内陆水域的渔船,不得跨省、自治区、直辖市管辖水域界限作业。因传统作业习惯或资源调查及其他特殊情况需要跨界捕捞作业的,由申请人所在地县级以上渔业行政主管部门出具证明,按审批权限报主管机关批准后,由拟作业水域的主管机关核发临时渔业捕捞许可证。跨海区作业的,由农业部审批。在相邻交界水域作业的渔业捕捞许可证,由交界水域有关的县级以上地方人民政府渔业行政主管部门协商发放,或由其共同的上级渔业行政主管部门审批发放。
《渔业法实施细则》第23条规定,定置渔业一般不得跨县作业。县级以上人民政府渔业行政主管部门应当限制其网桩数量、作业场所,并规定禁渔期。海洋定置渔业,不得越出“机动渔船底拖网禁渔区线”。这也意味着,定置渔业的作业场所限定在A类渔区。
农业部《关于明确海洋捕捞作业场所核定权限的通知》(农渔发[2003]49号),将B类渔区的核发权限授予黄渤海区、东海区及南海区渔政渔港监督管理局,将C类渔区合法权限,授予省级渔业主管部门,其中黄渤海区(C1)、南海区(C3),各省均有权核发至本海区C类渔区,而东海区(C2)则授权各省核发本省(市)向东延伸的C2类渔区。
自1955年起,国家在海洋上实行机轮拖网禁渔区制度,故拖网核定作业场所不得在A类渔区。2000年农业部渔政局《关于印发<帆式张网作业管理暂行办法>的通知》(国渔政[2000]2号)第11条规定,帆张网只能在禁渔区线外侧作业,也就是被排除在A类渔区之外。
针对上述规则,笔者翻阅沿海各省,目前浙江省人民政府《浙江省渔业捕捞许可管理办法》(2015),福建省海洋与渔业局《福建省渔业捕捞作业核准规则》(2022)对作业场所作了规范。鉴于浙江省办法在《渔业捕捞许可管理规定》修订之前制定,福建省规则具有明显参考价值。
综合上述规则,捕捞许可证所许可的作业场所,是按照许可单位的权限、作业类型以及船舶大小而设定,结合现有捕捞许可证关于作业场所的表述方式,则许可单位无权决定调整该许可场所,而捕捞许可申请人只有申请作业类型的自由。但渔船分级分区管理制度下,有了一个明显的调整:即大中型渔船因传统习惯需要经批准可以A类渔区作业。
三、因政策变化调整作业场所当履行的手续
2018年,《渔业捕捞许可管理规定》修订,并调整了作业场所的设定规则,将大中型渔船原则上规范至线外作业,而将小型渔船压缩在线内作业。这一调整,在江苏海域影响最大的有流刺网和张网,前者原有作业场所一般是A类及江苏省向东延伸C类,调整后,小型渔船将被限缩在A类渔区,而大中型渔船则被推至线外C类渔区;后者原均核定在本县、本设区市A类渔区,调整后大中型渔船将脱离传统作业场所,被推至禁渔区线外侧水域。
现有捕捞许可证一般有效期五年,每年进行年审,并在有效期满后换发证书,且捕捞许可通过国家系统进行核发,系统根据作业场所规则确定每一本许可证的作业场所。现实中便出现了行政机关径行调整作业场所而持证人不知的情况。
笔者在此讨论三个问题:1.行政机关是否可以调整作业场所?2.如果调整作业场所,应当履行什么样的手续?3.如果持证人不同意调整,如何处置?
1.渔业主管部门可以调整作业场所。《行政许可法》第8条第1款规定,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。而调整作业场所,实际属于“改变已经生效的行政许可”。我们目前的捕捞许可,较为特殊,尽管捕捞许可证有一定的有效期,但实际上是无限续期,即该捕捞权具有永久期限,因而在初次许可之后,无论年审或换证,实际上是对原许可的确认,而非再次许可。故原则上,在初次捕捞许可之后,原有捕捞许可证所核定的内容即受法律保护,渔业主管部门不得擅自进行变更。
但是,《行政许可法》第8条第2款规定,行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但此时,若对被许可人造成损失的,应当予以补偿。《渔业捕捞许可管理规定》2018年修订后,将渔船大小作为作业场所的设定条件之一增加进入,属于规章修改,因此渔业主管部门可以依法变更原有的捕捞许可,但该变更是否必要,即是否构成“为了公共利益的需要”,是渔业主管部门需要审慎考量的。
2.渔业主管部门应当依法变更作业场所。《渔业捕捞许可管理规定》中所有设定程序,均是以申请人提出申请而发动,而依职权主动变更的程序并没有相应规范。作业场所的调整,事关捕捞权的行使,涉及持证人的重大利益。从正当程序视角出发,变更原有行政许可内容,笔者认为应当履行以下程序:(1)变更告知,告知权利人拟变更的内容及理由、依据;(2)听取意见,尤其是变更后对权利人的影响;(3)补偿告知,评估变更后对权利人的损失,并就是否补偿、补偿数额告知权利人;(4)听取意见,主要就是否补偿、补偿数额听取权利人意见;(5)变更决定,根据当事人的意见作出变更决定,同时一并作出补偿决定。尽管渔业捕捞中,变更作业场所并不会对权利人造成实际财产损失,仅可能造成未来收益调整,而且该收益调整更大程度上是渔业资源多寡本身造成,与作业场所的关联度并不高,但正当程序规则仍要求渔业主管部门尊重权利人的知情权及陈述、申辩权。
3.渔业主管部门不得强行调整作业场所。《渔业捕捞许可管理规定》第25条尽管明确因传统作业习惯,大中型渔船经批准可以在A类渔区作业。但该条文的表述,明显是依申请的职权行为,即大中型渔船的权利人需因作业习惯先申请在A类渔区作业,再经主管部门批准后,将作业场所核定在A类渔区。这一条文的表述明显存在逻辑上的自洽性,一方面传统作业习惯,说明申请人本身就拥有渔船从事捕捞作业,换言之,申请人本身已是权利人,而该权利实际上也是渔业主管部门认可发放的,从信赖利益保护原则出发,即便原权利因许可部门错误发放都应当予以认可,那么在无误的情况下更应当得以保护;另一方面若因设定许可的规章修订而调整原有许可的作业场所,此时变更许可的发起人是渔业主管部门,而非权利人,那么应当由渔业主管部门主动提出变更,而非权利人再行申请提出。因而,笔者理解第25条当适用于初次申请捕捞许可证的情形。
回到第3个问题,如果渔业主管部门调整作业场所,而权利人不同意时,应该如何处置?按照《渔业法实施细则》,张网作业(帆式张网除外)长期以来一直是在A类渔区作业,而且定置作业受水深限制,在线外水域作业需要更高的安全标准,更高的渔业技能,普通渔民很难调适。如果径行将作业场所调整成C类渔区,而其仍按作业习惯在A类渔区作业,其结果可能是行政许可造成普遍性的违法,而且催生更大的安全隐患。同样,流刺网作业渔船,原证书尽管标写成本省A类渔区,本省C类渔区,但实际行使权利时更多考虑的是安全性能,其次才是逐鱼而动,径行调整作业场所而不征求权利人意见,其结果和张网渔船大同小异。因而笔者理解,若权利人在被告知拟变更作业场所时,据“传统作业习惯”之理不同意变更,渔业主管部门不宜以“规章修改”之理由强行变更作业场所。
另外,针对从事刺网作业的大中型渔船,若权利人因传统作业习惯申辩需在A类渔区作业,此时作业场所仅是A类渔区,还是A、C类渔区并存?笔者理解A、C类渔区并存更为合适,亦即延续原作业场所的表述。
来源:MyOceanLove
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